Sancita per legge l’equiprazione tra sanatoria “a regime” e sanatoria “straordinaria”

La legge finanziaria per il 2026 ha sancito l’equiparazione tra la sanatoria “a regime” (il cd. “accertamento di conformità” di cui agli artt. 36 e 36-bis D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 – T.U. in materia edilizia) e la sanatoria “straordinaria” (il cd. “condono edilizio” di cui alla legge 47/1985, alla legge 724/1994 e al D.L. 269/2023), con ciò superando l’orientamento assunto al riguardo dalla Corte Costituzione che in più pronunce aveva negato tale equiparazione, almeno ai fini dell’accesso alle cd. “premialità edilizie” (ossia alla possibilità di recupero di edifici esistenti godendo di incentivi edilizi quali aumenti di cubatura, traslazione di cubatura, mutamenti di destinazione d’uso, ecc.).

Le due sanatorie, in realtà,differiscono in maniera profonda in relazione alla gravità dell’abuso commesso e oggetto di sanatoria:

(i) la sanatoria “a regime” (il cd. “accertamento di conformità” di cui agli articoli 36 e 36-bis, D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 – T.U. in materia edilizia) riguarda interventi eseguiti in assenza e/o in difformità dal titolo edilizio a condizione però che sussista la conformità degli stessi alla normativa urbanistica ed edilizia:

(ii) la sanatoria “straordinaria” (il cd. “condono edilizio”) di cui alla legge 28 febbraio 1985, n. 47, alla legge 23 dicembre 1994, n. 724 ed al decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, riguarda, invece, interventi eseguiti non solo in assenza o difformità del titolo edilizio ma anche in contrasto con le disposizioni urbanistiche ed edilizie vigenti al momento in cui sono state eseguite le opere (e per questi motivi detta sanatoria è stata riconosciuta in via temporanea e straordinaria entro limiti temporali ben definiti, sia con riferimento alla richiesta di sanatoria che all’epoca di esecuzione degli abusi).

L’art. 1, comma 23, Legge 20/12/2025, n. 199 (legge finanziaria per il 2026) ha modificato il testo dell’art. 5, comma 10 della D.L. 13/05/2011, n. 70 convertito con Legge 12/07/2011, n. 106, ricomprendendo nell’ambito dei titoli abilitativi in sanatoria idonei per accedere alle cd. “premialità edilizie” anche i titoli edilizi rilasciati a seguito di sanatoria “straordinaria”, con ciò, di fatto, sancendo l’equiparazione della sanatoria “a regime” (l’accertamento di conformità) con la sanatoria “straordinaria” (il condono edilizio).

Qui di seguito il testo dell’art. 5, comma 10 della D.L. 70/2011 nel testo previgente e nel testo modificato con effetto dal 1° gennaio 2026:

Testo previgente Testo modificato dalla legge 199/2025
Gli interventi di cui al comma 9 non possono riferirsi ad edifici abusivi o siti nei centri storici o in aree ad inedificabilità assoluta, con esclusione degli edifici per i quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria. Gli interventi di cui al comma 9 non possono riferirsi ad edifici abusivi o siti nei centri storici o in aree ad inedificabilità assoluta, con esclusione degli edifici per i quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria anche ai sensi della legge 28 febbraio 1985, n. 47, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 e del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326

Il comma modificato (comma 10, art. 5, D.L. 70/2011) va letto in stretta correlazione con il precedente comma 9, che delega alle Regioni il compito di emanare specifiche leggi finalizzate alla incentivazione ed alla razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente nonché alla promozione, agevolazione e riqualificazione di aree urbane degradate nonché di edifici a destinazione non residenziale dismessi o in via di dismissione ovvero da rilocalizzare, tenuto conto anche della necessità di favorire lo sviluppo dell’efficienza energetica e delle fonti rinnovabili, il tutto anche con interventi di demolizione e ricostruzione, leggi che a tali fine prevedano:

  1. il riconoscimento di una volumetria aggiuntiva rispetto a quella preesistente come misura premiale;
  2. la delocalizzazione delle relative volumetrie in area o aree diverse;
  3. l’ammissibilità delle modifiche di destinazione d’uso, purché si tratti di destinazioni tra loro compatibili o complementari;
  4. le modifiche della sagoma necessarie per l’armonizzazione architettonica con gli organismi edilizi esistenti.

(le cd. “premialità edilizie”).

Il comma 10 in commento pone, peraltro, un limite alle Regioni nell’emanazione di dette leggi incentivanti per la riqualificazione urbanistica stabilendo che gli interventi di cui al comma 9 non possono riferirsi a:

Lo scopo di quest’ultimo vincolo imposto alle Regioni è chiaro: se debbono essere riconosciute delle “premialità edilizie” ai fini della riqualificazione urbanistica del tessuto urbano, di tali premialità non potranno certo godere immobili illegittimi, costruiti in difformità dalle vigenti disposizioni in materia edilizia ed urbanistica (immobili destinati alla demolizione se non sanabili).

Dalla limitazione in questione sono stati, peraltro, esclusi gli immobili abusivi rispetto ai quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria.

Ed è questo il punto sul quale è sorto in passato un contrasto interpretativo: qual è il titolo abilitativo edilizio in sanatoria idoneo ad escludere la limitazione prevista dal comma 10 dell’art. 5, D.L. 70/2011? Sono idonei:

Talune Regioni, nel predisporre le rispettive leggi ai sensi dell’art. 5, comma 9, D.L. 70/2021, hanno dato della nozione di “titolo abilitativo edilizio in sanatoria” un’interpretazione “ampia”, ricomprendendovi anche i titoli delle sanatorie “straordinarie” ossia anche i titoli rilasciati ai sensi della legge 247/1985, della legge 724/1994 e del D.L. 269/2023.

Di diverso avviso, invece, la Corte Costituzionale (a seguito di ricorsi presentati in relazione a leggi regionali che recepivano la summenzionata interpretazione). Per la Corte Costituzionale la nozione di titolo abilitativo in sanatoria di cui al comma 10, dell’art. 5, D.L. 70/2011 “si deve interpretare in senso restrittivo, in coerenza con la terminologia adoperata dal legislatore e con la ratio della normativa in esame. Il titolo in sanatoria, che rileva agli effetti della concessione di premialità volumetrica, differisce dal condono valorizzato dal legislatore regionale. Mentre il condono ha per effetto la sanatoria non solo formale ma anche sostanziale dell’abuso, a prescindere dalla conformità delle opere realizzate alla disciplina urbanistica ed edilizia (sentenza n. 50 del 2017, punto 5 del Considerato in diritto), il titolo in sanatoria presuppone la conformità alla disciplina urbanistica e edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’immobile sia al momento della presentazione della domanda (sentenza n. 107 del 2017, punto 7.2. del Considerato in diritto). A favore dell’interpretazione restrittiva milita il carattere generale del divieto di concessione di premialità volumetriche per gli immobili abusivi, espressivo della scelta fondamentale del legislatore statale di disconoscere vantaggi in caso di abuso e di derogare a tale principio in ipotesi tassative. La disciplina ricordata configura una norma fondamentale di riforma economico-sociale, come confermano l’ampiezza degli obiettivi perseguiti, l’incidenza su aspetti qualificanti della normativa edilizia e urbanistica e la stessa scelta di coinvolgere anche Regioni ed enti locali nel definire i tratti essenziali dell’intervento riformatore. Il legislatore regionale, nell’annettere rilievo anche ai volumi condonati, ha infranto il divieto contenuto in una prescrizione della legge statale, idonea a vincolare la potestà legislativa della regione …”

In questo senso:

Sul contrasto interpretativo venutosi a creare tra Regioni e Corte Costituzionale è così intervenuto il legislatore con la finanziaria 2026 precisando che gli interventi incentivati possono riferirsi anche ad edifici abusivi per i quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria anche ai sensi della legge 28 febbraio 1985, n. 47, della legge 23 dicembre 1994, n. 724 e del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326.

Per facilitare l’accesso alle “premialità edilizie”, nell’ottica di incentivazione dei programmi di riqualificazione urbanistica del tessuto urbano, il legislatore, ha di fatto sancito la piena equiparazione tra le sanatorie “a regime” (gli accertamenti di conformità di cui agli artt. 36 e 36-bis D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 – T.U. in materia edilizia) e le sanatorie “straordinarie” (i “condoni edilizi”) ponendosi, pertanto, in contrasto con la posizione assunta al riguardo dalla Corte Costituzionale, che tale equiparazione aveva negato (almeno per quanto riguarda l’accesso alle “premialità edilizie”) dando rilievo alla diversa incidenza sul piano edilizio ed urbanistico degli abusi oggetto dell’una o dell’altra sanatoria.

Non è scontato, peraltro, che la norma della finanziaria 2026, alla luce della posizione assunta in passato dalla Corte Costituzionale, possa costituire oggetto di un nuovo possibile giudizio di legittimità costituzionale.

Si ritiene, invece, che anche dopo la modifica in commento, rimangano esclusi dall’accesso alle “premialità edilizie” gli edifici oggetto di “fiscalizzazione”.

Nonostante la “rivalutazione” delle fiscalizzazioni operata dal Decreto Salva Casa (D.L. 29/5/2024 n. 69 convertito con legge 24/7/2024 n. 105), che ha stabilito che anche le fiscalizzazioni concorrono alla determinazione dello stato legittimo del fabbricato, tuttavia l’art. 5, comma 10, D.L. 79/2011 fa riferimento, per escludere la limitazione all’accesso a dette premialità, ad un “titolo abilitativo edilizio in sanatoria”, titolo che non sussiste nel caso della fiscalizzazione.

Infatti se è vero che, come si afferma nella Linee di indirizzo ed interpretative del Decreto Salva Casa emanate dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti in data 29 gennaio 2025, “a seguito delle modifiche introdotte dal Decreto Salva Casa le difformità oggetto di fiscalizzazione … potranno essere considerate pienamente sanate anche ai fini della dimostrazione dello stato legittimo …” è altrettanto vero che nel caso delle fiscalizzazioni manca un titolo abilitativo in sanatoria, condizione posta dal comma 10 dell’art. 5, D.L. 70/2011 per l’accesso alle premialità edilizie.

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